就没收违法所得的实际法律作用而言，其不具有使违法者的利益状态比违法行为前恶化的制裁作用，因此也不属于行政处罚。

[19] 时任国务院法制办公室主任杨景宇在1998年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》中明确提到：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。二、实质性解决行政争议引入行政复议的契机和理据 实质性解决行政争议作为源自行政审判实践的重大命题，关系到行政诉讼制度在目的层面的定位，要求法院在宪法和法律关于司法权与行政权关系的规定框架下，将审理和裁判的重心由行政行为合法性审查转向行政实体法律关系的形成与变更。

[4] 江必新在其文章中提到：实质性解决行政争议是最高法院最近几年特别强调的一个命题，围绕这个命题进行了一系列的制度创新和工作机制的改革和完善。（3）当事人申请再审，案件不符合再审启动条件，再审程序没有启动。吴志红、蔡鹏：《浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路》，《西南政法大学学报》2010年第6期，第56页以下。这一点，在复议法实施条例第47条关于变更决定适用情形的规定中已有体现，如出现具体行政行为认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的，复议机关有权作出变更决定。[3] 2014年行政诉讼法修订过程中，立法机关的考量依然是：在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。

如果行政机关应当履职的事实已经查清，履职内容可以确定，法院应当直接在履职判决中明确行政机关所应履行的法定职责内容，不应仅确认行政机关构成不作为，泛泛责令其在指定期限内履职。（三）转向职权主义审理模式的必要性 如前所述，复议较之行政诉讼最突出的优势在于，复议机关具备全面查明案件事实的层级优势与专业优势。在这个维度中，全国人大和全国人大常委会的权限也被明确限定，并与其他国家机关形成了权力分工。

一方面是中国共产党的政党代表结构，有学者将其称为来自人民的委托专政，[37]这种民主建构主要通过党群之间的、制度化的和非制度化的各种联系（比如群众路线等）形成。其次，议行之间相互影响、相互合作，科层制带有技术化、专业性和政治中立的特点，需要通过民主政治过程为其设定政治方向，并通过特定方式对其加以限制。参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第144页以下。为维持议行关系之平衡，就需要一种制度安排，合宪性审查制度恰好可以起到这种作用。

[19]职业化、专业化的科层体制高度依赖于运动式的政治过程，不仅政与治的内在区分未能实现，治还被迫从属于政。[52] 尽管可以通过对不适当或者超越权限等事项进行扩大解释，将违宪情形纳入其中，但从法律文本和立法原意来看，似乎并不包含对于违宪情形的审查。

对立法草案的合宪性审查固然重要，也确属中国特色，但对立法草案的合宪性检验本质上仍属民主立法的范畴，是代议制民主过程的一环，其没有进入到合宪性审查的核心任务领域。作为一项政治安排，合宪性审查权力需要内嵌于八二宪法所确立的国家权力结构中，构成中国政治体制和国家权力结构的一个基本环节。其二，规范政治意志形成的过程，为之设定宪法边界。立法是民主过程的体现，合宪性审查是对代议制民主的纠正。

全国人大及其常委会的双重属性，使其成为连接议行结构的纽带。参见前引[3]，刘松山文，第28页以下。从规范文本来看，中华人民共和国成立以来的历部宪法都对民主集中制作出了规定。行政权受到限缩，不再随意干预经济领域，宏观调控权力的行使受到了节制。

合宪性审查 中共十九大报告明确提出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威，[1]这意味着合宪性审查制度的建设被正式提上中国的政治议程。人民既不直接行使权力，也不直接介入政与治的事务，而是通过代表选举程序等要素同政与治产生结构上的关联。

[6] 参见侯猛：《政法传统中的民主集中制》，《法商研究》2011年第1期，第121页具体而言，上级国家机关的职责涵盖了帮助民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业，帮助的具体措施包括从财政、金融、物质、技术、人才等方面进行扶助，帮助的具体方式也丰富多样，包括指导民族自治地方经济发展战略的制定、优先安排资源开发项目和基础设施建设项目、组织发达地区对口支援、优先招收当地少数民族人员等等。

国内法上的发展权包含着发展权的终极价值，国际法上的发展权是国内法上的发展权实现的手段和保障。[40]李步云：《论人权》，社会科学文献出版社2010年版，第290页。三、发展权与民族区域自治制度的内在契合 （一）民族区域自治制度的发展目标 中国共产党的早期革命实践的经验总结中就有关于帮助民族地区发展的观点。国内发展权就是在一国范围内，公民、群体乃至某区域获得平等的发展机会、积极参与发展进程并分享发展成果的权利，要求国家帮助和促进个人、群体和区域平等发展。由于历史的原因，我国一些少数民族地区在经济和文化发展方面相对落后，各民族之间存在事实上的不平等。政治发展权是指民族自治地方通过选举方式组成地方政府，通过民主投票、民主协商等手段决定地方政治事务，并享有对国家事务参与和监督的权利。

其第4条第2款规定：国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。[12]蒋银华：《新时代发展权救济的法理审思》，《中国法学》2018年第5期。

[49]第三，附随式救济模式，即对发展权作隐形处理，基于发展权与现有人权体系的重叠，将现行法上对权利的救济等同于发展权的救济。发展权是自治权的基础，尤其是在我国少数民族地区经济发展水平落后的背景下，强调发展权是自治权的基础就更为重要。

民族自治地方行使请求权后，上级国家机关要在法定期限内积极研究，并进行回复，不能履行帮助义务的，上级国家机关需要说明理由。此次修改，明确了上级国家机关对民族自治地方的帮助是一种职责，不是权利，不具有选择性，并细化了职责内容。

[17]因此，区域发展权是针对地区发展不平衡而提出的一个学理概念。[3]参见李蒙：《国家治理现代化视域下坚持和完善民族区域自治制度的国情依据》，《广西民族研究》2019年第2期。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说：在统一的国家内实行民族区域自治，既能充分保障少数民族合法的权利和利益，加速各民族自治地方各项事业的发展，又能抵御外来的侵略和颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。不仅如此，上级国家机关不履行职责需要承担的法律责任，目前的法律均没有规定。

[34]艾野、张娇、金炳皓：《习近平总书记关于民族区域自治的重要论述和理论贡献》，《贵州民族研究》2019年第4期。[16]参见郭晓明：《关于第二轮发展权复苏的三点基本设问》，《人权》2015年第6期。

社会发展权是指民族自治地方通过社会发展而享有的医疗、卫生、体育、住房、就业、社会福利等方面得以充分发展的权利。[2]策调整虽然能够妥善解决民族自治地方发展所涉及的一些敏感问题和重大问题，但在全面推进依法治国的今天，政策缺乏连贯性、规范性和救济性的先天劣势，难以长久地保障和推进民族自治地方的发展，也不利于在民族自治地方实现国家治理体系和治理能力的现代化。

司法路径的构建要注意循序渐进，并与现有法律机制相结合。依据我国相关法律的规定，国家保障义务具体由民族自治地方的上级国家机关来承担。

这说明，在我国民族区域自治制度的发展目标和内容中，民族繁荣与民族自治是紧密联系的。[20]参见习近平：《深入理解新发展理念》，《社会主义论坛》2019年第6期。有学者表示担忧：我国《民族区域自治法》没有规定法律责任，成为一部不可诉的法律……法律的效力在于它的强制性，没有法律责任的法律，本质上说还不具备法律的属性。其中清晰地表明了我国政府试图建立并完善发展权司法救济的目标。

[4]然而我国学界有关自治权的研究却无法准确地给出自治权边界的答案，其缘由既有现行法的不完备，也有实践的匮乏。[29]邓小平:《关于西南少数民族问题》，载国家民委政策研究室编:《中国共产党主要领导人论民族问题》，民族出版社1994年，第57页。

确立民族区域自治制度的法律文件是起到临时宪法作用的1949年《共同纲领》，其第51条规定了各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，第53条明确规定了人民政府应帮助少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。[14]参见李步云：《发展权的科学内涵和重大意义》，《人权》2015年第4期。

[25]内蒙古乌兰夫研究会：《乌兰夫论民族工作》，中共党史出版社1997年版，第139页。首先，应该采取司法路径与非司法路径相结合的方式。